土地是城镇化的物质基础和空间载体，做好土地管理工作对保障新型城镇化发展极为重要，土地政策制度安排是城镇化发展的核心制度安排。在经济发展新常态下，在当前常州人均地区生产总值已突破1.5万美元、城镇化率已达67.5%和土地开发强度达到了25.9%的背景下，要跳出传统的“土地城镇化”困局，向着以人为核心的新型城镇化路径转变，使常州步入产城融合发展、城乡发展一体化的城镇化轨道。

常州作为经济发达地区的大城市，比很多地区更早临近了新常态的发展阶段。因而要适应经济发展新常态，稳步推进全市新型城镇化发展。而推进以“人的城镇化”为主线的新型城镇化，必须正确处理好人地关系，实现人地和谐，保障农民在转为市民过程中承包地、集体经营性建设用地、宅基地等土地财产权利的实现，确保农民能够共享新型城镇化发展的成果，促进新型城镇化发展蓝图在常州平稳“落地”。

推进常州市新型城镇化背景下土地制度改革的具体建议如下：

一、推进空间规划改革，探索实现“多规合一”

当前，常州正大力推进产城融合，按“1个主城（常州市区）——2个副城（金坛、溧阳2个县级城市）——8个重点中心镇——若干小城镇——若干新型社区”的新型城镇结构形态在发展建设。常州市《苏南现代化建设示范区总体规划》提出，至2020年常州实现建成自主创新先导区、现代产业集聚区、城乡发展一体化先行区、开放合作引领区、富裕文明宜居区、提出了经济发展、人民生活、社会发展、民主法治、生态环境的5大类指标体系，提出到2020年常州人均地区生产总值要达到18万元、城镇化率达到75%等30项目标值。在常州4372平方公里的国土空间中，存在着经济社会发展、城乡建设、产城融合、土地、环保等多种规划，这些规划，有的可能相互冲突，存在着规划间不相衔接，不相协调、不相融合的情况。当务之急，是要结合“十三五”发展规划制订，推进多规“融合”，在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下，进一步完善规划刚性管理办法，将省级指标一一分解，构建常州土地利用指标体系，设定符合常州实际的开发强度上限、城市发展边界线、耕地保护红线和生态保护红线，为积极稳妥地推进新型城镇化、促进城乡发展一体化和农业现代化提供有力支撑，确保新型城镇化发展蓝图在常州国土空间渐进实现。

二、坚持节约集约用地，促进城镇化转型发展

从我市土地利用情况看，根据新一轮土地利用总体规划，我市到2020年建设用地总体规模为171万亩，而2013年建设用地总量已超过170万亩已碰及规划空间的“天花板”；2012-2013年，全市土地供应增量与存量之比均为4：1，存在重增量、轻存量的现象；目前我市土地开发强度已达25.9%，与上级要求的土地开发强度控制在21%以内的要求相比，还有不小的差距；我市建设用地地均GDP产出为3.86亿元，与无锡的建设用地地均GDP产出5.66亿元/平方公里相差较远；我市人均耕地面积0.65亩，已低于全国、全省平均水平。因此，新型城镇化建设必须实现由“规模扩张”向“内涵挖潜”的转变，实现由“土地城镇化”向“人的城镇化”转变，实现节地水平和产出效益的“双提升”，推广节地型城镇，促进城镇化转型发展。要立足内涵挖潜，千方百计优先盘活利用存量土地；要加强监督管理，构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的节约集约共同责任制度；要把土地供应交给市场“撮合”，计划分配采取奖惩结合；要实行城乡建设用地节约利用评价考核制度，确保新型城镇化健康发展。

三、搞好承包地确权登记颁证，确保新型城镇化进程中农民利益不受损害

据我市第二次土地调查数据，全市共有农用地421.38万亩，有90%为集体农用地。其中耕地227万亩，园地51万亩，林地28.5万亩，草地3.6万亩。由于1998年二轮延包至今，土地使用情况和承包关系变化较大，随着农户人口变化，产生了人地不均现象，人地矛盾较为突出。因而在新型城镇化进程中要十分重视处理好人地关系，以确保农民在转为市民过程中的土地财产权利，让农民共享新型城镇化发展成果。全市到2016年要完成农村土地承包经营地确权登记发证工作，以解决权属不清、面积不准、四至不明、空间位置不实等问题，落实好农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。要推广金坛市土地承包经营权确权登记发证的经验，总结武进区开展对农民土地承包经营权抵押、担保贷款尝试和建立农村集体产权交易有形市场的试点做法，在确权登记颁证工作的基础上，探索“三权分离”的有效实现形式，鼓励各地建立农村土地流转交易市场，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，更多地将资源变资产、资产变资本、资本变股份、股份市场化，在确保用途管制和粮食安全的前提下，解决城镇化过程中农业人口转移和土地等各类资源的合理配置，以市场为导向促进城乡各种要素的自由流动。

四、抓好宅基地确权登记，慎重稳妥推进宅基地制度改革

据统计，目前我市共有农村宅基地面积25.49万亩，但仍存在超占严重、空置较多、不合法流转较为普遍的现象。常州作为大城市，在城镇化进程中，要积极慎重地推进宅基地制度改革，不能侵犯农民利益，更不得以退出宅基地作为进城落户的条件。要继续做好宅基地清理登记发证工作，结合当前不动产统一登记制度改革，将农民的宅基地使用权和房屋所有权，进行确权和统一登记，把农民的住房财产权和宅基地用益物权落到实处；要有序流转，扩大宅基地置换范围，制订我市宅基地流转办法；要公平合理，试行宅基地的有偿使用。

五、探索农村集体经营性建设用地入市，规范流转程序明确收益分配

据统计，我市共有集体经营性建设用地15.4万亩，但目前集体经营性建设用地入市现状是流转制度尚未建立，流转遭遇法律障碍，一些地方集体经营性建设用地处于无序状态。农村集体经营性建设用地入市，要破“土地权能限制”，立“土地产权制度”，破“无序流转”现实，立“有形市场制度”；在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，以改革农村土地产权权能不完整、流转不开放问题，赋予集体土地所有权人占有、使用、收益和处分的权能；要理清资源，做好确权登记；要明确程序，规范入市流转；要兼配各方，明确收益分配，体现公平正义，明确国家、农村集体经济中、农民之间的收益分配比例和办法，流转收益让农村和农民得大头；要根据中央全面深化改革领导小组的要求，在规范我市一些地方自行流转做法的基础上，参照国有土地出让、转让的相关法律、法规、政策、研究出台我市集体经营性建设用地入市的实施办法，赋予其同等参与新型城镇化建设的权利。

建议人：贾金庚   市国土局副局长、市土地学会常务副理事长

孙永贵   市土地学会副理事长兼秘书长

石晓平   南京农业大学公共管理学院院长、教授

马贤磊   南京农业大学公共管理学院副教授